Dieses Interview erschien am 29. Mai 2021 auf ZEIT ONLINE. Das Interview führte die Journalistin Petra Pinzler im Rahmen eines Fellowships am THE NEW INSTITUTE.

Frau Grimm, Sie haben sich lange damit beschäftigt, wie Klimaschutz gelingen kann. Ist es besser, wenn Regierungen mehr auf den Markt setzen oder brauchen wir mehr staatliche Vorschriften?

Wenn ich mir das breite Spektrum der politischen Systeme anschaue, mit denen die Menschheit es bisher versucht hat, dann kommen die Länder mit Marktwirtschaft grundsätzlich ganz gut weg.

Ganz gut vielleicht lediglich, weil es im Sozialismus noch schlechter funktioniert?

Der Erfolg hängt stark davon ab, wie die Marktwirtschaft und damit das Zusammenleben der Menschen im Detail organisiert ist. Ich gebe Ihnen ein Beispiel: Um die Klimakrise zu bekämpfen, muss die Menschheit die Menge an Treibhausgasen begrenzen, die sie noch in die Atmosphäre ausstoßen kann – das ist bekannt. Dafür braucht es zunächst eine politische Entscheidung …

… die auf der Klimakonferenz in Paris getroffen wurde. Dort haben die Regierungen sich verpflichtet, die Erderwärmung auf zwei Grad, besser noch auf 1,5 Grad zu beschränken. Als Folge müssen die meisten Länder ihren CO2-Ausstoß drastisch senken.

Und das wiederum funktioniert am besten, wenn der Staat – oder besser noch, eine Staatengemeinschaft, die sich dem Klimaschutz verpflichtet – einen Markt organisiert, der die effiziente Reduktion von Emissionen koordiniert. Es können beispielsweise jährlich an alle Unternehmen „Emissionsberechtigungen“ ausgeben werden. Diese Berechtigungen erlauben einen bestimmten Ausstoß von CO2 und dürfen gehandelt werden. Dann werden automatisch als erstes diejenigen ihren Ausstoß von Klimagasen reduzieren, die das ziemlich mühelos, also kostengünstig, tun können. Sie können mehr Geld verdienen, indem sie eigene Emissionen reduzieren und die ihnen zugeteilten Berechtigungen an andere Unternehmen verkaufen, die ihre Emissionen nicht so günstig reduzieren können. Jedes Jahr werden weniger Berechtigungen verteilt, so dass immer neue Akteure Emissionen reduzieren müssen. Ein solcher Markt hilft also unmittelbar dabei, dass die Wirtschaft klimaneutral wird – und zwar (durch die Möglichkeit des Handels der Emissionsberechtigungen) immer dort zuerst, wo es am kostengünstigsten realisierbar ist. Das könnte man niemals zentral planen, denn der Staat selbst wüsste ja gar nicht genau, wem die Vermeidung wirklich leicht fällt.

So ähnlich wie Sie das beschreiben funktioniert der europäische Emissionshandel bereits – der gilt allerdings nur für einen Teil der Wirtschaft, vor allem für die Energiebranche.

Ja, bisher gibt es den Emissionshandel für die Industrie, die Energiewirtschaft sowie Teile der europäischen Luftfahrt. Wir haben in der EU so immerhin schon einen Anfang gemacht. Nun müssten alle Sektoren in dieses System integriert werden. Also auch der Verkehr oder der Wärmesektor.

Wer das Klima allein mithilfe des Marktes und höherer Preise schützen will, steht immer unter dem Verdacht, die Armen zu übersehen. Was machen Sie mit denen, die gern klimaneutral leben oder produzieren würden – sich das aber nicht leisten können?

Ich halte das für eine irreführende Wahrnehmung, denn ob die unteren Einkommensklassen verlieren oder sogar gewinnen, hängt von der Ausgestaltung der Rahmenbedingungen ab. Natürlich kann man nicht von heute auf morgen den Preis für die Zertifikate so hoch ansetzen, dass Menschen oder Unternehmen gar keine Chance haben, ihr Verhalten anzupassen. Noch heizen beispielsweise etwa 20 Prozent der Privathaushalte mit Öl und die meisten fahren Autos mit Verbrennungsmotor. Das lässt sich auch nicht von heute auf morgen ändern. Aber wenn die Menschen wissen, dass die Preise für fossile Energieträger durch eine CO2-Steuer künftig ansteigen, dann berücksichtigen sie das bei der Anschaffung eines neuen Fahrzeugs oder bei der Erneuerung der Heizungsanlage. Die Anschaffung klimafreundlicher Fahrzeuge und Heizungsanlagen wird aktuell zudem durch Förderprogramme unterstützt, um den Umstieg zu ermöglichen und attraktiver zu machen.

Und was ist mit denen, die sich das trotzdem nicht leisten können?

Solche Härten sollte der Staat bedenken. Es gibt einen kleinen Teil an Haushalten, die gleichzeitig ein niedriges Einkommen haben, für einen weiten Weg zur Arbeit auf ein Auto angewiesen sind und eine CO2-intensive Heizanlage nutzen. Die sollten unterstützt werden. Außerdem sollten ganz generell die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung zurückgegeben werden, idealerweise, indem die EEG-Umlage und auch die Stromsteuer weitgehend gestrichen würden. Damit sänke dann der Strompreis. Und das würde viele ärmere Menschen entlasten.

Wichtig bei alledem ist aber, dass die Regierung klar macht: Es wird in Zukunft immer teurer, sich klimaschädlich zu verhalten. Verlässliche politische Ankündigungen sind ein sehr machtvolles Instrument, das alle künftigen Entscheidungen der Menschen und der Unternehmen beeinflusst. Das ist übrigens auch nicht unfair. Es wäre im Gegenteil unredlich, wenn der Staat den Menschen suggerieren würde, dass gegenwärtige Art zu wirtschaften und zu konsumieren weiter Bestand haben können.

Das ist doch im Grunde das, was die Bundesregierung mit der nationalen CO2-Steuer versucht. Die hatte sie im vergangenen Jahr beschlossen und die gibt es nun seit Anfang 2021. Ein richtiger Schritt?

Im Kern ja, nur ist dort der Einstiegspreis zu niedrig und die Rückgabe der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung ist auch noch nicht gut geregelt.

Alles worüber wir bisher gesprochen haben, klingt nach einem Markt, der ziemlich viel Staat braucht.

Es gibt ja auch kaum einen Markt, der ohne staatliche Rahmensetzungen funktioniert. Nehmen Sie die Börsen, sogar da gibt es jede Menge staatlicher Regeln darüber, wie gehandelt werden darf.

Der Staat hat definitiv überall da eine ganz wichtige Rolle, wo ökonomische Entscheidungen Auswirkungen auf Unbeteiligte haben, ohne dass dafür bezahlt wird oder es einen anderweitigen Ausgleich gibt. Das nennt man externe Effekte. Zum Beispiel werden bei der Stahlproduktion Treibhausgase freigesetzt, was zum Klimawandel beiträgt mit all seinen Folgen. Wenn der Staat nicht einschreitet – beispielsweise durch einen CO2-Preis –, dann realisiert der Stahlproduzent den Gewinn aus seinem Geschäft, aber die Klimaschäden gehen in sein Kalkül gar nicht ein. Also muss der Staat eingreifen, etwa indem ein Preis für Emissionen eingeführt wird. Das macht klimaschädliche Aktivitäten unattraktiver und bringt die Verursacher dazu, sie zu vermeiden. Außerdem kann man die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung in den Klimaschutz investieren oder den Menschen zurückgeben.

Das klingt alles so, als ob es gerade in der Umweltpolitik gar nicht um „Markt oder Staat“ geht, sondern um eine kluge Kombination von beidem?

Ja, der Staat muss Rahmenbedingungen setzen und dadurch mögliches Marktversagen adressieren – übrigens nicht nur wenn es um die Umwelt geht. Nehmen Sie das Wettbewerbsrecht. Es schützt den funktionsfähigen Wettbewerb, etwa indem es Vereinbarungen und abgestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen verhindert, also den Missbrauch von Marktmacht. Ohne diese Rahmensetzungen könnten die Unternehmen einfach ihre Marktmacht zu Lasten der Konsument*innen ausnutzen, die dann mehr zahlen würden.
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Aber beim Klimaschutz wird der Staat noch an einer anderen Stelle gebraucht – er muss für den Aufbau von Infrastruktur sorgen, damit zukünftige Märkte überhaupt entstehen können. Der Staat muss dabei nicht alles selbst finanzieren, aber er muss oft über Förderprogramme, belastbare Zeitachsen und Planungsverfahren für einen berechenbaren Ausbau der Infrastruktur sorgen. Wir brauchen ja einen schnellen Umstieg auf klimaneutrale Fahrzeuge – und das wiederum geht nur mit einer Infrastruktur zum Laden von Batteriefahrzeugen oder zur Betankung von Wasserstofffahrzeugen.

Also sollte der Staat beispielsweise den Ausbau von E-Tankstellen organisieren oder mindestens unterstützen?

Ja, es müssen Ladesäulen überall verfügbar sein, damit die Menschen auch Elektrofahrzeuge kaufen und künftig klimafreundlich mobil sein können. Auch Investitionen in den schienengebundenen Verkehr und den ÖPNV sind wichtig, um klimafreundliche Alternativen zum Individualverkehr zu eröffnen. Das ermöglicht die Verlagerung von Verkehr weg von der Straße. Darüber hinaus entsteht so eine Infrastruktur für die Verteilung von Wasserstoff sowie Wasserstoff-Tankstellen für den Schwerlastverkehr. Nur wenn absehbar ist, auf welchen Zeitachsen diese Entwicklungen stattfinden werden, können Unternehmen investieren und Produkte auf den Markt bringen, die diese Infrastrukturen nutzen: batteriebetriebene Fahrzeuge, Wasserstoff-LKW, die Umstellung von Industrieprozessen auf grünen Wasserstoff, und weiteres.

Um im Beispiel zu bleiben: Ein CO2-Preis allein rettet weder das Klima, noch würde die Gesellschaft ihn verkraften – wenn er nicht von vielen anderen Maßnahmen begleitet wird?

Die CO2-Bepreisung sollte schon das Leitinstrument der Klimapolitik sein und möglichst berechenbar ansteigen. Das schafft für die Unternehmen Anreize zum Angebot klimafreundlicher Alternativen. Die Menschen haben dann immer mehr die Chance dem CO2-Preis auszuweichen, indem sie auf klimafreundliche Verhaltensweisen oder Produkte umsteigen. Das Ziel ist ja, dass die Menschen am Ende des Tages möglichst wenig für CO2-Emissionen zahlen, dass sich also aus klimafreundlichem Verhalten ein Vorteil für sie ergibt. Und ja, eine ganze Reihe flankierender Maßnahmen ist notwendig, im Bereich Infrastrukturausbau zum Beispiel. Aber auch staatliche Investitionen in Forschung und die Ausbildung der zukünftigen Fachkräfte sind wichtige Handlungsfelder für den Staat.

In der Vergangenheit haben sich Ökonom*innen eher selten mit Klimaschutz und noch seltener mit der Umwelt beschäftigt, auch die Wirtschaftsweisen tun das erst seit Kurzem. Wie erklären Sie den kulturellen Graben zwischen vielen Ökonom*innen und der Ökologie?

Die Ökonomie behandelt das Thema schon lange. Pigou hat bereits 1920 das Konzept der externen Kosten eingeführt, Coase hat dann in den 1960er Jahren aufgezeigt, wie mit Externalitäten einhergehende Probleme in Märkten adressiert werden können. Auf diesen Ideen basieren umweltökonomische Konzepte wie zum Beispiel auch der Emissionshandel. Ansätze für die globale Kooperation im Klimaschutz hat der Nobelpreisträger Nordhaus aufgezeigt, der seit den 1970er Jahren zu Fragen des Klimaschutzes gearbeitet hat, sehr schön nachzulesen in seiner Rede anlässlich der Verleihung des Nobelpreises im Jahr 2018. Die Ökonom*innen reden von Preisen und Märkten. Sie finden es völlig natürlich, dass sich für knappe Ressourcen ein Preis ergeben muss, der das Verhalten der Akteure auf Märkten lenkt. Und das gilt in der Denke der Ökonom*innen eben auch für die Nutzung knapper Umweltgüter, die traditionell unbepreist waren. Viele im Klimaschutz aktive Menschen hingegen wollen gern sehr viel sehr genau regeln, durch Ge- und Verbote. Verbote – wenn sie durchsetzbar sind – vermitteln vielleicht eher den Eindruck, die Sache kontrollieren zu können. Ökonom*innen würden aber einwenden, dass mit Verboten die Zielerreichung deutlich teurer wird, als wenn man mit Preisen arbeitet. Zwischen den beiden Sichtweisen gibt es ein gewisses Misstrauen.

Würden Sie eine Blumenwiese schützen, indem sie Ihr einen Preis geben?

Nein. Aber es kann trotzdem lohnen, den Wert der Natur für die Lebensqualität zu ermitteln. Eine einzelne Grünfläche kann mal einer Bebauung zum Opfer fallen. Wird das aber zur Regel, so ergeben sich vielfältige Belastungen für die Menschen, kurz- und langfristig. In der Ökonomie gehen wir davon aus, dass Menschen Präferenzen haben und man die in Preise übersetzen kann. Übersetzt man also den Beitrag von Ökosystemen für die körperliche und seelische Gesundheit der Menschen in Preise, kann man so gut erklären, warum manche Wiesen manchmal einen höheren Wert haben sollten als Eigenheimsiedlungen. Warum also der Raumordnungsplan, der die Bebauung verbietet, sehr sinnvoll ist.

Das Gegenargument ist: Durch die Monetarisierung von Präferenzen und die Bepreisung der Welt trivialisieren sie eine komplexe Realität. Weil alle mehr oder weniger in ein Schema gepresst werden. Weil es dann sogar bei der Wiese nur darum geht, wem sie nutzt. Und nicht darum, dass sie vielleicht einfach schützenswert ist, weil sie schön ist oder weil wir sie in Zukunft noch brauchen.

Umgekehrt kann gerade die Transparenz über die verschiedenen Dimensionen des Wertes einer Wiese oder einer Parkanlage für die Menschen der Gesellschaft vor Augen führen, was ein Verlust dieser Flächen durch eine Bebauung bedeuten würde. Weil sie dann eben nicht mehr für die Erholung, die Ausübung von Sport, aber auch die Verbesserung der Luftqualität zur Verfügung steht. Das scheint mir wichtig, da auf den ersten Blick vielleicht doch die Nutzung von „Freiflächen“ zum Beispiel für eine Unternehmensansiedlung oder Wohnbebauung „nützlicher“ erscheint.

Was sagen Sie zu dem Argument, dass Sie mit ihrem Beharren auf den Markt und die gute Wirkung von Preisen nur Probleme lösen können, die durch eine andere Organisation der Gesellschaft erst gar nicht entstehen würden? Oder konkret: Wenn die Menschen weniger kaufen, weniger verbrauchen und mehr teilen würden, wenn sie beispielsweise weniger Autos besitzen würden und trotzdem noch welche nutzen könnten – dann gäbe es weniger CO2-Ausstoß und damit weniger Umweltschäden. Solche Ideen einer sharing economy sind gerade unter städtischen Eliten recht populär.

Es steht ja jedem frei, das zu tun. Wenn Emissionen teuer werden und die Technologien durch App-basierte Lösungen und intelligente Fahrzeuge das Car-Sharing immer mehr erleichtern, dann können das durchaus attraktive Wege sein, Emissionen zu vermeiden. Ich würde es aber ungern jemandem vorschreiben. Am besten ist es, wenn die Optionen so gut werden, dass die Menschen sie auch gerne nutzen.